蓟门决策第39期
主题：京津冀一体化——中国城镇化新战略？
主讲嘉宾：冯奎(国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员
与谈嘉宾：
郑新业(中国人民大学教授)
郑思齐(清华大学房地产研究所副教授)
王敬波(中国政法大学教授)
童大焕(中国青年报编辑)
管清友(盘古智库学术会秘书长)
主持人：解志勇(中国政法大学研究生院副院长)
主持人：尊敬的各位嘉宾、老师们、同学们，今天蓟门决策第69期，举办“京津冀一体化：中国城镇化新战略？”论坛，我是本期的主持人解志勇，下面我介绍下到会的嘉宾。主讲嘉宾是国家发改委城市和小城镇改变发展中心的冯奎研究员，大家欢迎！参与讨论的嘉宾有：中国人民大学郑新业教授！清华大学郑思齐教授！中国政法大学王敬波教授！中国青年报编辑童大焕先生！民生证券研究院院长管清友先生！我是中国政法大学研究生院的解志勇。
下面我介绍下论坛的背景资料。
现在，中国有很多城市患上了“城市病”，不仅仅是北京。 交通拥堵、人口拥挤，环境污染让二千多万人拥挤在北京。一到雾霾天，我们总是等着风来。有人担心过一阵就该到沙尘暴天了，现在想想沙尘暴比雾霾要好得多，至少吸入沙尘暴的颗粒比雾霾对人体危害要小得多。城市越大“城市病”也就越厉害，如何来缓解？又如何来思考城镇化结合？
从京津冀一体化来看，大家不自觉地想到长三角、珠三角，长三角一体化发展比较好，是中国改革开放区域发展的典范，北京为何不能成为试点典范？北京有通向廊坊高教校园区，有大学城公交车，为什么廊坊对此不愿意？因为，北京没有给中间城市带来机遇。能否打破一亩三分地，实现1+1大于3的效果？
在京津冀一体化上，河北热情很高，原因是：以往的北京发展总是让天津、河北如何配合，如何跟进，这次提出把首都部分功能迁过去，还要搞特区，甚至新的机构。因此，河北省率先出台意见，将承接首都行政事业功能。对此很多人疑惑：中南海要不要搬过去？高校要不要都迁过去吗？
天津和北京相互联络，在此提到发展7环，也就是说，备受诟病的摊大饼式的发展还会继续摊，这样的思路是否可行？现在，房价每平米已经涨到一、二千，有人怀疑是否阴谋炒作房价而为？会不会出现特大城市？等等。带着这些问题下面有请各位专家来分析讲解。首先有请冯奎研究员，大家欢迎！
冯奎：京津冀一体化的意义需要充分地认识，在我看来京津冀一体化有这么几个特征：
第一是在中央的眼皮底下。第二是习总书记亲自推动的。第三这个区域的规模在世界上都有重要的影响，大家经常说的21万平方公里、1亿多人口。第四是我们参与国家竞争非常重要的区域。现在北美建立了自由贸易区，欧洲通过各种城市群的组合焕发出活力，但中国东部显然是不平衡的，京津冀一体化的发展有助于提升我们在国际上的影响力，特别是通过世界城市的打造提升国家的影响力，所以，这是国家战略的重要体现。最后一个特征是国家新型城镇化规划颁布后首先会讨论、推动这样一个重要区域的发展。新型城镇化规划所解决的问题跟京津冀一体化所要面对的问题，严格意义上面说并不是一种类型，京津冀一体化主要是区域的问题，新型城镇化研究的对象是城镇化发展，但两者有密切联系。所以在这样的过程中我们也在思考：京津冀一体化发展能不能充当新型城镇化发展非常好的试点、示范，包括目标选择，是走上城镇化的老路还是带来新的路径的启示，带来新的活力，在体制机制改革等方面为其他城市发展、区域发展带来重要的制度性探索。在这点上，今天的主题非常有意义。
目前，大家在振奋之余也有很多担忧，比如我看到最近媒体热炒京津冀一体化，在这样的过程中大家看到全局未定(首都经济圈的规划没有出台)，保定先行。大家先从炒作政治副中心开始到副都，所以叫“全局未定，保定先行”，“规划未出，房价先行”，“人员未动，新城先行”。另外，新型城镇化最大的特征、亮点是以人为核心，但没有看出解决人的问题，而是，一些地方纷纷宣布要建设很多新城。我们也看到产业未动，但很多地方已经摩拳擦掌，提出规划出上千平方公里的土地，来承接首都北京输出功能。这些“全局未定，保定先行”；“规划未出，房价先行”；“人员未动，新城先行”。“产业未定，土地先行”是一个阶段性的现象，某种意义上，市场化的要素、力量对未来发展充满希望有它的正常性。但另一方面，反映出京津冀一体化以及京津冀一体化发展过程中，理论共识、政策共识还不足以消除大家的迷惑。因为，你没有提供太多确定性信息，大家就有很多的传言，有很多非理性的期待，也有很多貌似走在老路上的思维。这确实会让地方将来怎么走产生疑虑。因此，有必要推动多层次的讨论，所以，蓟门决策的讨论意义就在这里，不但是非官方、由学术机构发起的讨论，政府机构内部、政府和企业家之间多层次讨论非常有利于发展。
关于京津冀一体化过程中如何体现新型城镇化的一些思想，我觉得包含非常多。新型城镇化颁布后，大家在解读时提到了它的很多新意，比如，以人为核心，提出了两个城镇化率，重点要解决三个一亿人的问题，通过四化同步的方法推动新型城镇化等很多特征。我重点讲一个观点：京津冀一体化发展过程中，大、中、小城市协调发展的问题。我的核心观点是：京津冀一体化发展应该让一体化的红利更地汇集这个区域当中的各类中小城市，避免以往发展上的一些问题。
主要基于几个原因：第一，从京津冀的现状来看，特大城市遇到一些问题，从长远来看，是提高他们的竞争力，解决他们发展的腹地问题，解决他们在世界城市体系中重新定位的问题。重点是针对北京、天津这样的城市而言的。所以，目标明确对于河北众多城市来说，选择一个什么样的道路是需要思考的。
为什么我要强调中小城市发展在京津冀一体化当中的重要性？一是，从河北发展的现状来看，河北省两年前做的《十二五城镇化发展规划》，提出河北省发展的目标是通过城镇化，努力建设300万以上人口的城市，主要是石家庄、唐山这两个。200万以上的城市是邯郸、保定这两个，100万以上的城市4个，50万以上的城市6个，30万以上的城市50个，同时也希望通过努力确保列入到各类重点建设的城镇，55个这样的城镇，每个城镇的镇区人口达到3万人。这是两年前河北省十二五城镇化规划。这样一个城镇化规划基于河北省城镇发展的基本现状、现实，这些现实告诉我们河北省城镇规模总体特征偏小、偏弱。我们现在的发展不能脱离这样的观念，不能突然有了京津冀一体化的概念、有了这样的元素、有了这样的能量，就头脑发昏，盲目规划500万以上的城市等，我想这是基于城市的基本现状。
第二是基于城市发展所依赖的基本条件，比如资源条件。京津冀地形地貌变化非常大，山前发展带以及沿海发展带等，不足以支撑太多大城市、特大城市发展。在这个过程中就要考虑城市发展的规模问题，比如对于水资源的限制非常突出，土地资源也非常突出。这是第二个特征。
第三，如果我们在这个区域过多地强调特大城市、大城市的发展，很可能走上以往城镇化的老路，即在京津冀一体化发展过程中，掀起新的制造特大城市的运动。我们国家城市有行政等级，高等级的城市完全可以通过攫取资源的方式，将他腹地里中小城市的各类资源，吸收到大城市，做大这些特大城市。如此，中小城市失去了其发展机遇。特大城市在一段时间内，可以获得继续发展。所以我觉得这也是我们要避免出现的问题。
第四，重视中小城市的原因是因为，河北有大量的贫困地区，大量的农村地区。重视中小城市的发展也是就近、就地城镇化的一种体现，可以逐步地发挥中小城市重点镇辐射力，打造一天的生活圈，逐步解决这个地区所面临的非常大的问题，也就是大量的农村、赤贫带的问题。在这样的情况下，我非常强调在这个区域里中小城市的发展。
还有一个原因是因为现在已经出现的一些倾向和苗头：当各个地方政府急于出政绩时，往往会采取写堆砌资源、攫取资源的方式堆积一个大城市，比如各类土地指标用于假定的一个副中心、假定的一个将来要成为集聚影响力的特大型城市。如果我们按这样的路走，我觉得一体化给河北中小城市带来的红利，不能完全得到落实。貌似一两个特大城市、大城市发展起来了，但大量中小城市仍然没有机会发展，农村问题也没有解决，城乡一体化的矛盾仍然很突出。所以这种问题要避免。
那如何做到在这样一个发展过程中推动中小城市的发展？第一是在发展中不能急于求成。第二一定要树立特色中小城市发展。中国有些中小城市，可能就是一个县城或者就是一个小城镇。当我们的交通基础设施、基本公共服务改善后，完全可以靠一些基本特色，在特大城市周边获得比较好的发展。比如这几年一直关注的河北正定，五、六年前的房价是一两千，现在涨到一两万，原因是有滑雪的特色优势，这是中小城市。如果把它的发展能量急于向张家口集中，它失去了发展动力。我宁愿发展更多像正定这样的中小城市，而不是局限于几个地区城市或者定义中的副中心城市，所以我强调特色。第三强调改善基础设施的作用。把基础设施、综合交通改善后，很多小城镇和小城市会立足于自身特色得到发展，这不是没有可能。第四结合特色产业、小微型产业的导入，促进这些城市的发展。京津冀有一个特征：行政力量非常强大，有很多央企和国企，民营企业发展不充分。如果集中资源发展某几个特大城市，可以利用政府的力量，推动资源向河北范围内的特大城市集中，很快会造出一些政绩出来，但本质上，这些毛细血管也就是城市发展长期所需要的毛细血管，没有培养成功。城市发展持久的活力就形成不了。所以在这几个方面，我觉得一旦确立了重点支持中小城市发展、城镇化发展的政策中心向中小城市集中，政策思路就可能和现在的思路有所不同。所以我认为这不是一个可有可无的问题，而是值得去重视的问题。
接下来我简要点评一下目前我所看到的，如保定这样的地方，它未来发展的前景和它的面临的障碍，到底在什么地方。作为一个案例，为什么我觉得从顶层设计角度，不应该关注一两个特大城市的发展，而应该关注中小城市的发展？
对于保定的关注是在今年3月20日。突然接到凤凰卫视打的一个电话，想了解一下保定政治副中心的问题。当时，我给他们回了一个短信：不可能。我说的不可能，并不是基于城市定位或者区域发展考虑的，而是一个常识判断，因为当时讲的是政治副中心。我觉得在我们国家关于“政治副中心”这个词，是高度敏感的词，潜在意味着机构分立、分权甚至制衡的现象。除了一些特殊情况，我们要做一些防备和预备，不可能有“政治副中心”。所以我觉得这个选题本身没有意义。
接下来这一段时间，大家讨论的是河北省推进新型城镇化意见中提出“重点打造保定作为承接首都部分行政事业功能疏解的重点服务区”，媒体上还叫做“副中心”。 在这样的情况下，保定房价一路上涨。保定市长说：“我们的目标是有可能打造一个500万人口以上的特大城市，已经规划了上千平方公里的土地”，等等。这确实为特大城市发展，拉开了序幕的提前奏。但这有很多因素阻碍它，短时间内难以实现这些目标：
一是在北京行政区周边曾经规划过一些北京自己所谓的副中心或者区域中心，如顺义、通州。北京医疗资源，三甲医院7成以上，聚集在六环以内。但我们也看到，就在北京行政区范围内，延庆这样的地方没有三甲医院。那我们怎么能相信，这样的资源马上能输到保定去？北京并没有说这些资源从城市中心区很快输到保定的可能性。北京本来是行政区，有很多贫困地方和落后的地方，也有很多中心区与副中心。也就是说保定提出自己的定位时，面临着和北京市自己的区域中心的竞争。
二是保定这样的定位，面临着和周边城市的激烈竞争，而这种竞争我并不相信都非常有利于保定自身。如行政教育、医疗等机构，这些机构的集聚并不是和企业集聚一样遵循同样的规律。行政事业机构的集聚，很多时候要考虑到公共服务的均等性。一个中小城市具备了一定的优势，也需要发展成为一个功能相对综合的城市，从集聚行政事业、教育、医疗机构有必要性也有可能性，比如张家口、正定这样的城市，既有必要也有可能去集聚关于体育方面的行政管理中心，也有必要和可能集聚教育和医疗好的资源。这是政府所倡导的，不是像企业一样推动到一个地方去，建立一个园区。如果把很多医院推动到保定的一个园区，我想很滑稽。
三是保定自身的一些特殊性。保定在河北省十二五规划里是“立足于现状，打造一个城区200万以上的城市”，这相对客观、实事求是。现在突然间大跃进，我不觉得短时间内甚至五、六年内具备吸纳人口的能力。还有河北周边也有一些城区，如秦皇岛已经出现了一点程度的空城现象，而且这些城市生态相对脆弱，水资源不足，所以我觉得不能够超出实际进行这样的想象。
四是类似于保定这样的地方，现在所定位的东西，媒体上的说法叫做“副中心”，但我要澄清一下《河北省关于推进新型城镇化意见》里只是说“要成为首都部分行政教育事业等功能的承接地，承接首都功能的服务区”。因为一些人感觉到它有“副中心”的潜质，所以才对其打造特大城市抱有信心。但我认为忘记了重要一条，我做城市，宁愿把一个城市去掉“副”字，而直接做“中心”。“中心”是立足于实际，立足于自力更生，有多少资源就凭借着自身资源发展，一步一步，步子迈得很踏实。当一个城市把资源寄托在另外一个特大城市的副中心身上，自己还想要有特别大的发展，这和哲学上所讲的“自力更生、内因为主”有矛盾。从国外来看，大伦敦、大巴黎、东京、纽约都市圈都有中心，除非在行政区范围内才提副中心，它的中心包括国际中心、包括区域中心，包括地方中心，也包括邻里中心，活得很好，功能相对综合独立，哲学思想是立足于自身条件，成为自己。我们想做一个特大型城市，理论基础是另外一个特大城市的附属，我对这样一个准特大城市发展路径感到迷惑，这也是我所想的，我们要重视，一步一步推动中小城市发展的原因。
我讲到这里，谢谢！
主持人：冯奎老师给了我们很多启发，并且主动放弃了10分钟的主讲时间。下面有请中国人民大学的郑新业教授发表他的高见。
郑新业：同学们下午好！我同意解老师所讲的，我们是从北京立场看问题，从北京立场看很好，经济也是为了解决北京问题的角度出发的，这个角度要调整很有必要，作为北京市民觉得很好，但讨论这个问题肯定要从更大的角度看，这是第一。
第二，冯老师所讲的我非常同意，谈论城市集聚经济。这里我主要讲一些数字。如果讲京津冀一体化，从更广泛背景看是国家问题的缩影，我归结为三方面：一是京津冀一体化的目的是什么——一个是污染严重、一个是产业结构重、一个是地区差异大。北京这个地方，产业不辐射、区域不带动，就是“灯下黑”。
城市发展到一定阶段，污染的确很严重。如果从工业废水排放量、二氧化硫排放量、工业烟尘排放量三个指标看，京津冀这些城市全在20名以内。唐山二氧化硫排放量排第一，工业废水排放量第一的是石家庄。最好的承德也排在13。北京工业废水排在7位，二氧化硫排在10位，烟尘排第11位。这是从全国城市而言的。大家天天看到的雾霾是结果，背后有数字在这里。这是第一件事，污染非常严重。
第二件事是产业结构非常重。体现在几个方面，一个方面是高耗能产业。2011年高耗能产业，北京占1.6%，天津3%，河北占7%，京津冀地带占了11.5%。高耗能产业很厉害，全国六大高耗能产业占全国用电量48%。
以唐山为例，唐山粗钢产量，2008年是8107万吨，占全国产量9.4%，生铁占全国产量比重是10.4%，钢材占8890万吨，占全国产量6.5%。世界第一大钢铁国是中国，第二大钢铁经济体是河北，第三大钢铁经济体是唐山。同样的指标，邯郸是5.1、5.3和3.8。从河北省全省来看，粗钢占10.9%、生铁10.3%、钢铁14%。如果把天津和北京放在一起，粗钢占3%、生铁25%、钢铁17.5%，这个比重一下就可以看出来。整个经济结构，确实比较重。类似陶瓷、水泥一样，唐山水泥产量占4千万吨。这个经济非常重。从国家层面一直在说污染要治理，经济结构比较重要处理，但遇到京津冀的状态，数字就摆在那儿。很多人说解决北京的问题，要问河北怎么办？怎么处理？但这样重的经济结构，不是从天上掉下来的。说产能过剩，其实十几年来的钢材产销两旺。北京十几年来产的钢材很少。没有河北的钢铁产业，北京的高速公路、高铁怎么来？所以我想说这既是它的问题，也有它的合理性。
第三件事是发展差异大。关于经济，职工工资排名，北京人均排第二，唐山排第七，天津排17，保定排179。全国排名，河北都是往后的，很靠后的，除了唐山之外。低保也是，人均低保北京比较高，河北好的是石家庄238元/月，低的还有173元/月的，如沧州。医生、医院的比重都很少。教育更差，一本录取率，天津24.52%，北京24.33%，一到河北就变成9.03%，所以发展差距非常大。城市绿化率北京排19，一到河北沧州就排到208位了。
在这样的背景下，第一世界、第三世界是水和油的经济，它们怎么融合在一起？是解决河北问题还是北京问题？还是给中国城市一体化趟开一条路？我自己比较悲观，写一些话遭到一些人的批评。做到京津冀一体化，清友比较乐观，说有新的增长带，但我觉得不太容易实现。因为北京有自己的经济，有没有余力去支持和帮助河北是个问题，这是第一。第二，北京的优势有教育、医疗、体育、传媒和中央政府，这四个领域里是集聚经济，很难打破。北京现在的问题是把医院全部迁走，还是把医院科室迁走。把某一个科室迁走，带来的问题是各种检验，医生很可能就跑了。医生必须要有支撑系统，而到了河北又得建支撑系统，医疗中的规模经济和范围经济，都会被牺牲掉。而且麻烦的是病人不一定去那里，两头都有这样的问题。所以京津冀一体化，就想产业化，把产业迁过去，但不一定能过去，这是行业本身性质所决定的。还有教育，人民大学要迁到通州去，校长得烦死了。附小怎么办、附中怎么办？而且通州这个地方，就算晚上开车去，也要45分钟。现在办学的痛苦，莫过于中国政法大学了，从海淀区跑到昌平那么远的地方。首钢搬迁，大家可以回顾一下，首钢搬迁成效如何？(现场：不成功)。如果打破城市的聚集经济，假定北京很高，往河北流，但怎么往河北流，是个难题。
还有是不损害。河北在经济一体化时，好没有享受到，坏先享受到了。京津冀不一定是满天下馅饼，要注意河北人很可能未受其利，先受其害。还有污染治理，不压产能，不可能。但压产能带来的负面后果，成本一定会上升。唐山这种地方，就业问题、赔偿问题真不是好弄，都是实实在在的问题。
再是北京有拥堵和污染，污染不太好解决。拥堵不一定能怪产业，北京问题完全是布局问题，学校和医院都在市中心，大家上学、办事全往城里走，拥堵问题不是把产业拿出去就能缓解的。所以北京的就业结构破坏了，就业结构与城市的经济活力直接相关。
那有没有一点积极的事？有，第一市场的方法还是行政的方法？市场的方法要不要做？我自己觉得行政上创造条件，更多让企业和政府去做。政府的事，有两个要考虑：第一，中央政府积极创造条件，让人们、企业和居民在这个地方生活，不要有那么大的差别。比如做教育，如果在承德考大学不是百分之九点几，而是百分之二十几的情况下，我相信很多人都跑到承德去了。再是低保、医疗。最重要的是财政，中央财政应该想办法帮助河北，至少第一年有一千亿的转移支付，帮助河北省渡过这么大的冲击，尤其是环境治理的冲击。帮助河北省大规模的政策冲击带来的当地就业问题，这是需要考虑的。另外中央政府的治理形式，现在靠三省协调机制是不行的，我一直呼吁回到大清朝，不回到清朝，也应该回到华北局。因为现在靠地方政府协调，确实很困难。如果按姓氏笔划排名，天津排在前面。党中央在国务院体系里应该有好的机制协调这些事，光靠自己是不行的。
总体而言，希望在经济当前发展阶段中，中央解决污染严重、经济结构比较重、地区差异比较大的问题，在北京而言需要避免的是区域不辐射、产业不带动。基于此，我觉得期望值不要太高，尤其是先不要想着做多少饼，而是先要考虑减少多大的损害，不能让河北未受其利、先受其害。如果不采取措施，京津冀一体化很难做到。谢谢！
主持人：谢谢郑教授，究竟是把河北拉上来，还是把北京给摁下去，还是中间取一个值，这确实需要考虑？下面有请清华大学郑思齐教授发表您的看法。
郑思齐：很高兴参加这样的活动，但我对京津冀一体化根本没有什么研究，我是听郑新业老师说有这样的活动，想来学习一下。之前我的很多研究是在城市内部，比如北京一个城市里的空间结构问题，这个我做得比较多。最开始做居住和就业的空间关系，比如大型居住区导致的交通环境问题，现在北京交通流量50%以上是非上下班出行，所以我也开始关心公共服务问题。冯老师和郑老师提到北京优秀的公共资源集中在三环以内，如医院、学校，导致家长接受孩子上下学导致交通有额外的浪费。我们定量测算了一下，利用寒暑假交通拥堵指数和空气质量数据与平常上下班对比，看到公共服务过于集中和资源需求不匹配导致的额外的交通流量、成本的具体数量，这是城市内的问题。
现在过渡到京津冀一体化，变成一个区域问题，这是我研究方向的进一步拓展，因为随着城市建高速公路和高速铁路的流通，变成了一个城市体系。我住在北京，对这些问题有亲身体会。记得2月17日左右一连好多天雾霾，不单单是身体上的问题，而且心里很郁闷，感觉很不舒服，特别盼着能把这个问题解决了。另外我做了一些研究，看周边空气污染。本地空气污染很大一块是周边工业烟尘和粉尘吹过来的。我们以这个作为工具，来看会否影响当地的房价和具体需求。习总书记在2月开会前，清华大学好几个院系被叫到学校的一个厅，说有重要的事要讨论。后来听说总书记要听北京的事，所以各方面进行研究。我们建筑学院有一个吴良镛院士很早就研究京津冀一体化，他代表学校发表了观点。
现在说一下我对这个问题的理解。现在想把城市内居住、产业和公共服务三要素互动，延伸到城市体系研究里，对于京津冀一体化有一定的借鉴意义。首先是产业和居住。一般来说，产业和居住在一个城市的特系特别是在北京这样一个大城市和周边城市，应该形成互补和联动的效应。比如一个大城市、中城市、小城市联起来，有一些需要聚集经济很强的城市化经济产业适合大城市，比如金融。有一些适合中小规模，形成地方化经济的，可以分布到小城市或者可以自愿到小城市。对于居民也是。一些大型的公共设施和服务需要规模经济，还是应该在大城市，比如机场和博物馆。一些日常需要的服务小城市也是具备的。这样使居民和产业能够在大中小城市自由选址，形成一个梯度的自由选址。
具体到京津冀我不了解，也没有发言权，但我觉得应该在不同城市之间进行差异化分布。公共服务是共建共享，郑老师说对于北京的拥堵问题很多是内部问题，在京津冀这一块，北京的优势最明显，不但是数量问题，很多是质量问题，比如老师、医生、高考录取的概率问题。我在想公共服务共建共享机制应该和房地产市场联动起来。因为公共服务分散开，会带来地方居住机会的很大差别。那如何能够避免房价先行？在公共服务开始改良的地方，不能限制他住房用地和土地，特别是居住用地的供给。如果居住用地供给约束，会带来房价上升很快。为了靠近这个学校，在房价、地价里支付的钱很高。为了提高人们住房的支付能力，就应该在比较好的公共服务的地方，加大住房供给，给人们提供机会。
另外，我也做过一些高铁的研究，高速铁路对城市群的建设和一体化挺有作用。高速铁路的连通，有助于缓解大城市的拥堵。在大城市能够享受其正外部性，同时，又降低负外部性。当然，这也许不能适用于京津冀。
最后，我想谈谈新城。关于新城怎么选，主城和新城之间多少距离合适？都需要做研究。固安新城强调产业融合，产业先行，但并没有做到这一点。如开发的孔雀城，居住的人并不是在固安上班，在固安产业园区上班的人住在当地人建的城中村、农民房、或产业园区的宿舍楼里，他们现在想进一步推进，但要有一个过程。我也了解了万通的立体模式，很多人觉得只是一个概念。当然，很多开发商之间不产生融合发展的机制。所以，这需要时间的考验和更多实际调研。以上是我的一些想法，很不成熟。
主持人：谢谢！一体化也好城镇化也好，只要被房地产商拿到了主动权，就是高楼大厦，把河北搞完了再完。下面有请法治政府研究院的王敬波教授。
王敬波：谢谢！很高兴参加这样的活动，关于京津冀问题，前几天我没关注，有一天，学生问我为什么不到保定炒房？后来，听说将教育等功能扭转出去，我比较担心，如果从中央学校里，可能从用地量的需求来说政法大学要求更迫切，我就想政法大学迁到保定去我怎么办？带着这个问题吸引我，想过来听听各位专家对这个问题的看法。
从法律角度看这个问题为时尚早，但制度安排可以先行，因为，制度安排在相当层面上会起到引领作用。从制度安排上讲，有五个方面对京津冀一体化需要做前期性研究：
第一，区域规划与现行规划之间的制度矛盾。现在的规划制度包括《城乡规划法》都以一个城市为核心来进行，目前，还没有在《规划法》中涉及到区域规划的法律定位，以及跨区域本身的制度安排，但实际已经超出了我们现在以区域为核心的行政体制架构。我们所有行政体制架构都是以城市为核心建立起来的，以区域为中心、为目标的一体化建设，必然打破了现行条块分割的传统行政体制建设，突出表现在：我们没有区域规划的法律定位，包括区域规划由谁制订、由谁来通过，它的法律效力怎么和城市规划进一步整合。这个问题需要在规划法上进行去研究。
第二，京津冀一体化是决策的公开和经济社会稳定的问题。这个问题在京津冀一体化上再次成为热点，近年来，多次重大行政决策的信息公开问题导致引发社会较大的信息波动，包括北京、天津、杭州的汽车限号。类似于这些都是我们通常讲的决策的公开和社会稳定的关系，对于这个问题我们很困扰，一方面强调公众参与，政府决策吸纳公众的意见，在民众决策的基础上推进科学决策，但决策信息如何公开，怎么既保证公正平等参与的条件下又能够避免不当得利或者进而危急到整个社会的稳定发展，这在目前制度上尚没有非常好的政策，所以经常看到政府敏感性的政策是“半夜鸡叫”，提前不敢叫，因为还没等它叫就已经烽烟四起。
第三，如果京津冀实现一体化用什么来划？这涉到一体化的载体问题，载体表现在法律制度中，以合同还是以行政命令方式实现？实现方式不同，载体不一样。如果以区域城市间的行政合同性质来实现？这个合同怎么签订，中间怎么进行？包括各地的决策应该怎么做出？类似这样重大的制度安排，理论供给似乎不充分。在行政合同问题上喊了多年，但民法学家打压我们：你们还有什么合同？你们懂什么叫合同？。
第四，现行的制度安排对这类纠纷解决没有什么渠道。很难想象北京和天津之间打起来，去哪儿说理。从争端解决机制的设立上来说，行政诉讼法中的机关诉讼是一个待解决的问题。现行人大持回避态度。很多人认为这件事在中国不是事，可能现在不是一回事，但它终归会成为一件事。
第五，京津冀一体化到底要实现什么目标？为北京排忧解难，找几个小兄弟扛扛？目的决定了功能的分流，什么分出去，怎么分是核心问题。同时京津冀一体化还有其他制度安排，比如行政权力的“走转改”的问题。如果中央的权力不是这么集中，大家都不需要跑部钱进的话，很多问题也能疏解，包括教育均衡问题。这些问题若都能够得到有效的制度安排，很多就不一定非通过一体化的方式或者不通过一体化，更多地通过市场资源已经实现了一体化的融合，因为它毕竟是在市场的基础上、自愿的原则上，在互利互惠的基础上自由选择的一种结果，远比行政命令方式进行强制性安排的效力更高、各方获益可能性很大。我说的这些杞人忧天，供大家思考。
主持人：谢谢敬波教授，下面有请《中国青年报》的童大焕编辑！
童大焕：我已经离开《中国青年报》9年了，新的身份是在重庆邮电大学挂牌成立了以我的名字命名了“大焕城市化战略研究院”。这个研究院是智库型的研究院，完全独立。
什么叫城市化？——人口和资源的聚集，如果离开了人口和资源的聚集就不叫城市化。所以京津冀一体化，肯定不是资源和人口的扁平化、分散化，如果是就不叫城市化。
第二个是所谓的城市病问题。城市病包含了两个问题，有城市病有没有乡村病？有，1949年以后中国很长时间阻止农民进城，导致土地荒漠化300万平方公里，达到了土地面积的1/3。这是有数据的。当然沙漠化有气侯、砍树的原因，但很重要的一个因素是人口不能进城，导致过度开垦。还有城市人为地规划，有没有进行足够地研究？没有足够地研究，不符合市场发展的规律，导致的毛病。比如十五规划十一五规划，每年增加80万人口。最新的数据告诉我们不止80万人口，肯定会导致医疗、教育、交通资源紧张。
65年来最大的问题是相信权力万能，不相信知识和自身的价值。权力点土成金，指一块地变成黄金。邓小平在深圳划了一个圈，成功了。江泽民在浦东划了一个圈，成功了。但大家知道胡锦涛和温家宝当政时，是中国政府60年来最富裕的政府，在河北一个地方投资了300亿，现在成了什么？是另外一个鬼城。
中国今天的城镇化是中国的提法，全世界只有城市化，没有城镇化。中国城镇化的提法造成了什么？《世纪大迁徙》就警告或者预言，中国城镇化造成的损失有可能超过计划经济时代大三线、小三线的建设。现在我们的情况是怎样的？央视网一个调查结论是有31%住房供应过剩，37%的城市基本集中在三、四线城市，恒大地产完全是从三、四线城市起家，去年拿的地全部在一线城市。所以什么叫城市化的规律，大家要注意。
我说一个更加触目惊心的事实，这个数据是QQ大数据。QQ有8亿活跃用户的数据，根据年前离开北京、年后回来，北上广深四座大城市年后减少了1070万人，进来的是1904人。春节后进来的人口，不是每年增加的人口。每年还有727万大学生。大学生每年毕业，有多少留在北上广深？第一年是百分之五十三点几，第二年后更多了。你们以为农村广阔天地大有所为？过几年会哭着回到大城市，所以大家奋不顾身到大城市，哪里房价高往哪里跑。房价最低的是甘肃玉门，100元/平米。
今天的保定，如果真的像保定设计的——把中央部委研究院、大学搬过去，绝对不是保定兴盛的开始，而是这些大学和研究院衰败的开始，好的人才肯定会跑掉，为什么要被你绑架？现在的世界是什么世界？要产业来吸引根本没可能。
中国还有一个工业化、城市化的数字。47%的工业化率对应着52%的城市化率(理论上)，真实的城市化率只有35%。47%的工业化率对应着35%的城市化率，世界平均是26%的工业化率对应50%的城市化率。发达国家是20%的工业化率对应80%的城市化率，剩下的是服务业绩的发展。中国服务业发展的前提是人口的聚积，如果把人口分散，会是什么效果？中国穷的地方穷到什么程度？《南方周末》报道，记者回乡，很多贫困母亲一年的纯收入是一百多块钱，那把中国政法大学搬过去就解决了问题？是由资源的分散达成均衡发展，还是人的迁移达成均衡发展？你现在给了他钱，他的后代怎么办？后代还在那边，还是没有见识。所以同学们要分开多方面想问题，他好象是对的，转过角度好象也是对的。
至于有人说保定现在要做副中心或者其他，如郑老师说的，还没有影子就给地方先带来灾害，灾害是房价上涨。开发商和地方政府官员任期多少年？开发商这个房子卖完了，三五年就走了，最后你独守空房，谁给你买单？自己买单。这完全是一厢情愿的情况。如北京每四公里一环，140公里到河北保定，多少环？35环。除非保定有本事把北京变成你的35环，你是中心，有这个本事吗？现在的情况，有点像一个人看见了一个美女，也没跟人家打招呼，就在大街上公开渲染我明天娶她了。这在现实生活中他要么是神经病，要么是流氓。现在很多人对于政府的决策是相信的，有到那边去买房子的。我的话说完了，谢谢！
主持人：你打了一个很生动的比喻，听你的意思是由市场来决定。
冯奎：“大城市论”。
童大焕：关于“大城市论”有一个数据——麦肯锡《迎接中国十亿城市大军》，这里面有很详细的数据，证明城市群效力最高、最节约土地，这都是有数据的，不是我们大笔一挥而改变的。费孝通当年的小城市化，写了《乡村经济》，后来很多人把“乡村经济”作为我们城市化发展的一个楷模，但“乡村经济”在大城市发展范围圈内，正好在那个背景内。如果当年邓小平在甘肃玉门划了一个圈又是另一个情况，有时候，正好暗合了城市化发展的规律。有人说，浦东当年是鬼城，鄂尔多斯当年也是鬼城，去年鄂尔多斯扬言要跨省追击不负责任的记者。保定也可能跨省，但过几年可能是另一个鄂尔多斯。
主持人：童老师提供了独特的示教，我有质疑，你说大城市化效率高，但一定要注意，是不是北京这样的大城市。现在看北京明显是走不到了，再让市场决定恐怕……
童大焕：我再插一句，郑老师说轨道交通，城市发展到一定程度，不管什么原因，行政力量也好，市场力量也好，就变成一个大磁铁，已经这么大了，聚集效应出来了，对外部一定是吸附的。轨道交通是两个物体之间阻力减少，如果两个物体能量差不多，就是互相促进的。如果两个物体能量差别太大，肯定另外一个是被吸附的，是这样的过程。
主持人：物理上能成立，但城市发展中是否可以需要考虑。下面有请民生证券研究院副院长管清友先生。
管清友：京津冀协同发展，缺乏时间表或者路线图，停留在争论中的比较多，大家有点意气用事。未来到底怎么？有什么步骤或者从规划层面怎么弄、决策层面怎么走？今天就这个议题，做一个白描性的陈述，没有价值判断，就讲讲这事是怎么来的。
从2月26日，总书记没打招呼突然去了南罗鼓巷，顶着雾霾去了。我们当时就觉得这里头，要开个什么会，针对北京的城市发展要说点什么。所以当天下午我们给客户提示，要重视总书记视察南罗鼓巷的信号，可能会有指示。当天晚上我们看到京津冀三地座谈会召开，《新闻联播》播了。这个事的起因在这里。我们强调京津冀发展协同非常重要，但没有说要去保定买房子。
这个座谈会开完后大家比较明确了，说实话我们今天开这个会，跟人家2月26日开京津冀三地座谈会有关系。京津冀发展说了三十年，有京津唐、首都经济圈，冯老师也参与了很多规划，发改委系统有关于环渤海、环首都经济圈的规划，总之各种规划都有，这不是一个新问题。那老话题为什么重新发酵？我觉得有三个原因：
第一主要是习大大考虑到这个问题，要多去推动。中国的情况就是这样。比如政法大学的校长说这个楼要重新翻盖一下，就是很重要的事。当然，他在开京津冀三地座谈会之前，单独召见过京津冀三地的领导，进行过个别谈话，分头谈话了解情况。座谈会后，继续了我党一贯程序化式的推动工作：最高领导人下指示，马上有落实。政府工作报告、全国两会都在讨论这个问题。相关部委、相关地方受到了鞭策，非常积极，以至于一厢情愿、自作多情、自说自话。北京觉得压力大，其实是挨了批评：工作没做好，赶紧表态。河北觉得终于抓到了机会，找到了发展方向。河北发展最大的障碍是北京和天津的存在。河北在近几十年来有向北京发展、向海发展，总是找不到北。这不是河北人民不聪明，而是我们把河北最好的两块东西拿走了，北京和天津原来是河北人民的。天津稍微低调一点，但就我们了解，给下面的区县布置了非常紧急的任务，要求大家迅速拿出方案，怎么样在协同发展过程中承接产业、发挥作用。
第二个原因是战略转换驱动。现在战略转换驱动说得比较多，很早以前就说打造中国经济第三极，我觉得这是未来三、五十年的目标，作为一个重要的目标。但如果仅仅从所谓珠三角、长三角划一个圈，理解习总书记的格局可能有点想低了。我们理解京津冀区域和未来一路一带(新丝绸之路和海上丝绸之路)会成为决定中国未来几十年，涉及到全局的包含经济社会领域的考虑和政治安全考虑的大战略，这只是其中第一步。这第一步已经开始抓了，有抓手了，所以京津冀是长期的、持续的东西。最初我们不太理解把京津冀协同发展作为国家战略，要动用整个党政系统推动这件事，所以恐怕不仅仅是打上一个标签、贴上一个烙印，一定比这个大。
第三个原因是现实问题倒逼。问题非常现实，中央领导跟我们同呼吸共命运。刚才童老师用数据说明，最近我琢磨着纠集一帮小伙伴们离开北京。因为雾霾在未来二十年内只可能改善不可能解决。我对孩子非常愧疚，不能为了自己的事业，让他生活在这样的环境里。我在沿海那里选了一个地方。现实问题大家忽略了一个非常重要的因素，即政治和安全的考虑。我们必须充分考虑未三十年、五十年中国国际地位的变化以及来自内外部的冲击和压力。如果9·11式的恐怖袭击事件或者昆明这样的恐怖袭击事件发生在北京，如果非典公共卫生事件发生在北京，北方这样一个交通非常拥堵、人口密度非常大的城市怎么解决？说得再严重一些，如果遇到外部有局部战争，北京作为首都和军事指挥中心怎么解决？政治和安全方面的考虑，是这次京津冀协同发展和疏解首都功能非常重要的考虑，甚至可以说是起始点。因此这件事推也得推，不推也得推。我从市场上了解到，老话题重新发酵，主要是基于这几方面的原因，当然也有环境、雾霾、郑新业教授介绍的数据，我们这些人不管是在昌平还是在蓟门桥，基本上是坐在烟囱口上的，雾霾问题原因很多，主要是燃煤。
第二个问题，如何实现协同发展，这里面掺杂了我个人的观点，我的观点是没有定论，到是瞎说，别去保定炒房，炒房也要往回炒。我有几建议：
第一，我跟新业教授探讨过这个问题，成立中共中央华北局，当然这是开玩笑，不可能，因为不可能把中央分局再成立，导致地方政府很大，这不符合简政放权、分权的趋势。但我觉得在中央层面成立一个领导小组很有必要。在现在的国情之下，可以仿照当时西部大开发的模式在改革办或者发改委成立一个办公室，因为据我所知，西部大开发办公室在十年后就撤销了，既不占用编制也不多拿工资，这事非得中央去协调不可。而协调的主要目的是北京必须做减法、让利。京津冀之所以难以协同，很大问题是产业同质化、产业竞争，不解决这个问题，这三兄弟永远回不到一个窝里。北京招商引资比河北有利得多，所以我们只看到吸血不反哺，跟珠三角、长三角不一样，所以中央的协调不可或缺，至于谁来协调、谁具体来协调，我们看到刘鹤同志之前到河北踩过点，张高丽同志最近也到河北做是视察。
第二，规划与落实进行。现在已经在落实，但不是市场起决定性作用，而是地方政府起决定性作用。我看到材料里说“政府要起主导性作用”，我觉得这种话跟政府官员讲没用，政府公务员坐在办公室没有企业经验，没有资格决定资源的流向？市场起决定性作用，行政功能少说，行政功能用在什么地方？在规划的同时要有原则性，规划一年半载不出来可以等，三年五年不出来还可以等吗？问题是还要不要解决？所以，规划和落实要并行。而政府真正起作用的是严把环境关，特别是在环境保护区域联防联控上。河北人民也不容易，这2.8亿的钢铁厂是怎么上来的？谁批的？谁是需求方？为什么要上钢铁。大家提到财政制度，会发现今天的区域发展凡是资源产区是穷地方，主要跟财税体制有关系。所以，京津冀协同发展中必须要成为改革实验区，在财税体制、GDP考核方面要做探索，要大胆地做。这方面，总书记很多做法超出了大家的想象。从技术层面、学术界研究方面，完全没有跟上领导人的思路，还是老思想。如北京城区、张家口、承德等地还有没有必要考核GDP？需要探讨。GDP的考核和生态社会指标的考核是否要做一个替代？你老考核北京的GDP，北京也要做大产业、解决就业，没有就业支撑怎么提高大家的收入？所以，财税、GDP考核上这些体制性问题需做一些探索。未来如何规划？从硬件上不是大拆大建、修路架桥，但大城市群建设肯定需要铁路。
另外，从软的方面来说，如把人民大学搬到通州去，郑新业教授肯定不愿意，但我肯定愿意，至少雾霾稍微轻一点。医疗和教育，把301医院、人大附中搬出去不现实，但要想一些办法，能不能和地方共建、合作，用传帮带的方式去反哺河北。搞个301医院的肿瘤中心。人民大学能不能帮助廊坊和保定的一些学校？我记得80年代改革开放初期，在珠海、深圳、山东烟台都做了一些工作，这些很好，软的方面更重要，对于吸引我这样的人口、准备逃离北京的人有重大意义，至少能够在公共服务均等化方面大大缩小跟北京的差距，这是可以做的，我先说这些，谢谢！
主持人：还有15分钟的自由讨论时间进行互动交流。
管清友：我问一个问题，京津冀协调发展未来十年、二十年是什么样的？廊坊、北京、天津分别是什么样的？发挥一下想象力。
冯奎：你讲的问题，我先不想它到底是什么样的，但我讲一下国际上的区域研究跟中国的不同在什么地方。为什么我们经常会看到国外出“2049年纽约什么样，2050年伦敦什么样”。 城市概念最早不是我们提出的，而是西方提出来，叫战略规划或者远景规划，这有目标导向，然后朝着这个方向做。国内更多的是问题趋势，这是我们面前面对的最大问题。清友说我们跟不上领导思路，也有这点含义，我们解读京津冀一体化协同发展主要是解决北京问题，但从国家战略高度一下拉到北京市的问题，又拉到我们遇到的雾霾、污染问题时，恰恰是把一个远景目标问题变成一个现实问题，重要而不紧急，紧急而不重要的关系在区域发展战略中没有。因此，很难描绘未来是什么样的。因为，如果有，不是负责任的态度。国外关于治理的研究需要集中全球很高的智慧，花很多时间描绘一幅远景，但国内没有。所以，当记者问我保定房价那么高有什么看法？我感觉很奇怪，作为一般的投资者、消费者有意识炒房、炒楼，说明他的意识觉醒了，看到了规划的项目。问题在于规划部门没有提供很长的投资规划目标，让他们有提前预期，有多点选择，而不是一点选择。有风险而不是简单的机遇，让更多投资者觉得简单的炒楼没有前景，还不如作投资长远发展机会的行业。我们需要2049或者更远一点京津冀的目标，而不是简单对问题趋势做一些浮皮潦草的研究，谢谢！
郑新业：从十九大、二十大，到习大大，来看未来的战略是否和现在的一样？我没觉得，北京和河北的联系如水和油，但有一个是肯定的是，也就是污染问题。唐山、邯郸等城市一定会受到冲击，这是倒逼的。第一是环保。第二是需求。任何一个社会钢铁总量需求不是无止无尽的，华北地方钢铁总量已经占相当高的比重。
第二，北京周边的城市，过十年后可能没有任何进展。因为，北京的好没有，北京的缺点有，北京有的他没有，北京没有的他有。再是，国土资源部别再出政策了。环保真搞不起来，光说监管是不可能的，需要专门的机器设备和人力做这件事，所以，环保部先要动起来，能力建设动起来，国土资源部真别折腾了，否则河北人未受其利，先受其害。
主持人：今天的主题是“京津冀一体化”，不知道大家是否留意这个词从什么时候开始出现，它究竟是什么含义？习近平讲协同发展，在他的讲话中四次使用了“一体化”，第一讲应该从交通一体做起，然后到市场一体化，再到城市圈一体化，并且，沿用了曾用过的“首都经济圈一体化”。但现在如果把“京津冀”和“一体化”连在一起，大家不知道再说什么。在座专家也提到，有的认为这几个成为一个行政辖区，各种猜测有了。我提个建议，也是一点告诫，从最近一段时间的表现来看，京津冀协同发展变成不冷静的媒体、地产大亨以及感性群体的一场狂欢，我们应该警惕，避免跌入狂欢的陷阱。好了，今天的讲座就到这里，谢谢大家！
